|
تلاش براي يك كنوانسيون پناهندگي جديد
بطور كلي ميتوان گفت كه در آغاز دهه 1970 شرايط عمومي
براي توسعه حقوق پناهندگان مهيا بود. اتحاديه حقوق بينالملل، پس از چندين سال
كار مقدماتي نهايتاً در سال 1972 پيشنويس كنوانسيونهايي در مورد پناهندگي
سياسي و پناهندگي ديپلماتيك را تهيه نمود و بنياد كارنگي كه هزينه اقدامات
مقدماتي پروتكل 1967 را برعهده گرفته بود اين بار نيز پيشقدم شده بود. بدنبال
برگزاري سميناري در بلاجيو (ايتاليا) در سال 1971 يك گروه كاري در اوايل سال
1972 پيشنويس كنوانسيون را آماده نمودند كه توسط كميسر عالي وقت، صدرالدين
آقاخان، به كميته اجرايي UNHCR
و سپس به شوراي اقتصادي اجتماعي و نهايتاً به مجمع عمومي سازمان ملل فرستاده
شد.
مجمع عمومي متن پيشنويس را جهت بررسي و دقت نظر به گروه كارشناسان سپرد و در
عين حال تصميم گرفت كنفرانس ملل متحد در مورد پناهندگي را از دهم ژانويه تا
چهارم فوريه 1977، در ژنو برگزار نمايد. در متن پيشنويس كنوانسيون كه توسط
گروه كارشناسان پيشنهاد شد، تغيير قابل توجهي در تعريف پناهنده در مقايسه با
تعريف كنوانسيون 1951 مشاهده نميشد. ماده 2 آن در مورد دامنه اين تعريف به شرح
زير بود:
صلاحيت استفاده از مزاياي اين كنوانسيون به فردي تعلق ميگيرد كه بدليل ترس از
تعقيب:
الف) بدلايل نژادي، مذهبي، مليت، عضويت در گروه اجتماعي خاص يا عقيده سياسي از
جمله مبارزه عليه استعمار يا نژادپرستي و يا:
ب) مجازات بدليل اقداماتي كه مستقيماً در راستاي آنچه در بند الف ذكر شد،
نتواند و يا نخواهد به كشور متبوع خويش بازگردد و يا اگر فاقد تابعيت است به
محل سابق اقامت خود برگردد.
چنانچه اين متن را با كنوانسيون 1951 مقايسه كنيم دو تغيير كوچك مشاهده
ميكنيم. نخست در بند الف كه از مبارزه عليه استعمار يا نژادپرستي بعنوان يكي
از دلايل تعقيب نام برده شده است. اين موضوع خود زمينههاي درخواست پناهندگي را
توسعه ميدهد هرچند تعيين حالتي كه در آن مبارزه عليه استعمار صورت گرفته مشكل
ميباشد. تغيير دوم ذكر «تعقيب يا مجازات بخاطر اقداماتي است كه در راستاي بند
الف نام برده شده است» ميباشد كه زمينه را براي درخواست و اعطاء پناهندگي
گسترش داده است. ساير بخشهاي اين پيشنويس نيز بيانگر نوعي انعطافپذيري در
زمينه اعطا پناهندگي بود. در ماده يك آمده بود كه كليه دول متعاهد بايستي
«حداكثر كوشش خود را با ديدگاهي نوعدوستانه» براي پناهدادن به هر شخص صاحب
صلاحيت برطبق اين كنوانسيون بكار بندند. «ماده سوم به شكل مطلق اعلام ميداشت
كه هيچ فرد صاحب صلاحيت استفاده از مزاياي اين كنوانسيون كه در يكي از
سرزمينهاي كشورهاي متعاهد ساكن باشد را نميتوان وادار به بازگشت به كشور اصلي
خود كرد در صورتي كه در آنجا جان يا آزاديش در معرض تهديد باشد. ماده هشتم
تأكيد دارد كه «دادن پناهندگي عملي صلحجويانه و نوعدوستانه» تلقي ميشود و هيچ
كشوري نبايستي آن را اقدامي غيردوستانه به شمار آورند و اعطاء پناهندگي بايستي
توسط همه كشورها مورد احترام قرار گيرد.
همانطور كه گفته شد، بدنبال پايان كار گروه متخصصان، و براساس تصويب مجمع
عمومي، كنفرانس نمايندگان تامالاختيار از 10 ژانويه الي چهارم فوريه 1977
اجلاس خود را برگزار نمود. از روز سيزدهم ژانويه بررسي متن كنوانسيون آغاز شد.
در مورد ماده 2 درخصوص تعريف دايره شمول كنوانسيون هيچ بحثي در جهت توسعه تعريف
پناهنده بصورتي كه افرادي جز پناهندگان سياسي را دربرگيرد، صورت نگرفت و بحثها
حول سه محور متمركز ماند: الف) اصلاح عبارات مقدماتي بصورتي كه تأكيد افزونتري
برحق مالكيت دولتها در پذيرش يا رد درخواست پناهندگي باشد. ب) اصلاحاتي براي
افزايش زمينههاي تحت تعقيببودن. ج) اصلاحاتي براي بند 2 در جهت افزايش
زمينههاي محروميت از مزاياي پناهندگي. بدنبال اين بحثها و پس از رأيگيري (38
موافق 34 مخالف و 15 ممتنع) اصلاحيهاي به تصويب رسيد كه عبارت «براساس ترس جدي
از تعقيب» را كه از كنوانسيون گرفته شده بود را با عبارت «امكان قطعي تعقيب»
جانشين ساخت. اين عبارت از آنچه در كنوانسيون 1951 آمده است به مراتب محدودتر
مينمايد. در اصلاحيه ديگري بر ماده 2 يك بند فرعي افزوده شد با اين مضمون كه
بند 1 اين ماده شامل كساني كه بدلايل صرفاً اقتصادي درخواست پناهندگي
مينمايند، نخواهد شد. بعلاوه تعقيب وسعت گرفته و از جمله به مواردي چون
«وابستگي قومي، اشغال خارجي تسلط خارجيان و تمامي اشكال تفوقطلبي نژادي، نيز
تعميم يافته بود. ماده دوم در شكل جديد خود با 47 رأي مثبت 14 رأي منفي و 21
رأي ممتنع به تصويب رسيد. در ماده سوم نيز يك استثناء بر اصل «بازنگردانيدن»
وارد شده و آن حالتي بود كه «تعداد زياد افراد ممكن است براي امنيت كشور متعاهد
ايجاد خطر جدي نمايد». بعلاوه مواد ديگري در زمينه وظايف متقاضيان پناهندگي و
تسهيل برنامههاي الحاق اعضا خانواده پناهنده به تصويب رسيد.
اين كنفرانس نتوانست در مهلت مقرر بررسي خود در امور اين متن را به پايان
برساند و در پيام نهايي خود به مجمع عمومي پيشنهاد نمود تا موضوع كنوانسيون را
در زمان مناسبتري مطرح نمايد. در آن زمان اكثر كشورهاي غربي با طرح مجدد آن در
آينده نزديك مخالفت ميكردند. با توجه به وجود اختلاف نظر شديد در اين كنفرانس
امكان طرح مجدد آن بسيار اندك مينمود.
بعلاوه از اين تجربه ميتوان نتيجه گرفت كه اتفاق نظري در مورد توسعه تعريف
پناهنده به نسبت تعريف كنوانسيون 1951 و گنجانيدن پناهندگان اقتصادي وجود
نداشت. آتلگرانمادسن در كتاب خود تحت عنوان «پناهندگي» به تشريح و تبيين اين
كنفرانس بيثمر پرداخته است. مجمع عمومي پس از اين كنفرانس با صدور قطعنامهاي
به تأكيد بر اين نكته بسنده كرد كه پيش از اقدام به برگزاري مجدد چنين كنفرانسي
لازم است تمهيدات فراواني در جهت رسيدن به نتيجه فراهم آيد. از سوي ديگر بايد
اذعان داشت كه اين شكست جامعه بينالمللي در نيل به كنوانسيون جديدي در زمينه
حقوق پناهندگان باعث شد تا چندين سال پس از اين كنفرانس اقدام جدي در سطح
بينالمللي به وقوع نپيوندد.
در سال 1973 پروتكلي در مورد پناهندگان دريانورد به تصويب رسيد كه دامنه شمول
موافقتنامه 1957 لاهه را به افراد مشمول پروتكل 1967 نيز گسترش داد. همچنين در
همين دوران تعدادي قطعنامه با اهميت در مجمع عمومي سازمان ملل متحد در همين
رابطه به تصويب رسيد كه ما بدانها خواهيم پرداخت.
در دهه 1970 مسئله تروريسم بينالمللي بحثهاي بينالمللي را به شدت تحت تأثير
قرار داده بود. كنوانسيونهايي كه در اين رابطه به تصويب رسيد، مسئله پناهندگي
به طور اخص و حقوق بينالمللي پناهندگان بطور اعم را تحت تأثير قرار داده
بودند. اين كنوانسيونها كه ناظر بر مواردي همچون تصرف غيرقانوني هواپيما و ديگر
اقدامات غيرقانوني عليه هوانوردي غيرنظامي، اقدام خشونتبار عليه افراد، عوامل
ديپلماتيك و ديگر افراد تحت حمايت بينالمللي و تروريستي به معناي عام كلمه
بوده براساس اصل تسليم يا مجازات * انتخاب ميان تسليم يا مجازات مجرمين را
برعهده دولتها ميگذاشت. همين اصل در كنوانسيون بينالمللي عليه جرم نژادپرستي
مصوب سال 1973 نيز وجود داشت كه براساس آن دولتها در صورتي كه فردي را مبارز
سياسي يا پناهنده سياسي تشخيص ميدادند ملزم به تسليم وي نبودند. شوراي اروپا
در سال 1977 توصيه نمود تصميم در اين مورد برعهده اركان حقوق بشري شورا گذاشته
شود (توصيه شماره 817).
بدون ترديد تحولات حقوق بينالمللي پناهندگان در سال 1977 را نميتوان بدون ذكر
اين نكته به پايان برد كه متعاقب شكست كنفرانس 1977 در رسيدن به كنوانسيون
پناهندگي و عليرغم توصيه مجمع عمومي در جهت فراهم آوردن تمهيدات لازم جهت تكرار
اين كنفرانس، هيچگونه اقدام مشخصي براي طرح مجدد كنوانسيون از سوي
UNHCR يا ساير اركان اصلي ملل متحد
صورت نگرفت و اين موضوع تا امروز همچنان مسكوت باقي مانده است.
در ماه مه 1979 كنفرانسي در مورد وضعيت پناهندگان در افريقا در شهر آروشا (Arusha
تانزانيا) برگزار شد كه نمايندگان دولتهاي افريقايي در آن شركت كردند. حاصل كار
اين كنفرانس مجموعه توصيههايي بود كه در ميان آنها خصوصاً اصل تشريك مساعي
قابل توجه است. مصوبات كنفرانس آروشا سپس در اجلاس اركان سياسي سازمان وحدت
افريقا پيگيري شد كه نتيجه آن قطعنامه با اهميتي در مورد وضعيت پناهندگان در
افريقا و راهحلها در دهه 1980 بود.
مصائب پناهندگان قايقنشين در آسياي جنوبشرقي باعث شد تا كميسر عالي پناهندگان
در ماه مه 1979 يادداشت تفاهمي را با دولت ويتنام در مورد خروج منظم افراد از
آن كشور به امضاء برساند و دبيركل سازمان ملل در يك عمل كمسابقه به فراخوان
مالي جهت يك كنفرانس بينالمللي بزرگ در ژوئيه 1979 دست زد. تعدادي از كشورهاي
سازمان همكاري اقتصادي براي توسعه (OECD)كمكهاي
خود را به اين ابتكار عمل اعلام نمودند.
در سال 1980 نيز يك توافقنامه اروپايي در مورد انتقال مسئوليت پناهندگان به
امضاء رسيد و همزمان با آن شوراي اروپا كار خود را روي كنوانسيوني در مورد
اولين كشور پناهندگي و پناهندگان سرگردان آغاز نمود.
يك كنفرانس بينالمللي در مورد كمك به پناهندگان در افريقا (ICARA)
در سال 1981 در ژنو برگزار شد كه همچون كنفرانس 1979 بحث و راهحلهاي عملي براي
مشكل پناهندگان را مورد بحث قرار داد. و به جنبههاي حقوقي اين مسئله نپرداخت.
|
